121859

Наталія Кацер-Бучковська: Здолання больового бар’єру непрозорості

Українські споживачі забезпечуються природним газом власного видобутку приблизно на 35% від потреби, нафтою — 18–20%. Ці цифри свідчать про наявний дефіцит власних вуглеводнів в Україні. Разом з тим, за оцінками фахівців Чернігівського і Львівського відділень Українського державного геологорозвідувального інституту, Україна має значний потенціал видобутку вуглеводнів — понад 50 млрд т умовного палива.

Отже, проблема забезпечення власними енергоресурсами полягає не в дефіциті власних вуглеводнів, а більшою мірою пов’язана з браком необхідних фінансових ресурсів на розвиток цієї галузі та, відповідно, з необхідністю поліпшити умови залучення інвестицій у видобуток нафти і газу. “Зеленим світлом” для залучення інвестицій здатне і має стати впровадження світових стандартів прозорості та Ініціативи відкритості добувних галузей (EITI), яка є запорукою покращення умов для інвестицій у видобуток вуглеводнів в Україні.

На сьогодні для України залишаються актуальними проблеми зміцнення економічної безпеки та посилення енергетичної незалежності. Вирішення цих проблем насамперед пов’язане із достатнім забезпеченням держави власними енергоресурсами за доступними для споживачів цінами.

Варто також враховувати, що з 2010 р. Україна є членом Європейського Енергетичного співтовариства і зобов’язана виконати вимоги низки європейських директив, у тому числі в нафтогазовому секторі. Окремо слід зазначити, що реформування ринку газу відповідно до європейського енергетичного законодавства є одним із ключових пунктів домовленостей України і Міжнародного валютного фонду.

Загалом імплементація цих вимог потребує забезпечення європейських стандартів прозорості та рівних умов для всіх учасників енергетичного ринку.

Ринок газу. Переформатування

9 квітня 2015 р. Верховна Рада прийняла “Закон “Про ринок природного газу”. Це базовий закон, яким упроваджується нова модель газового ринку в Україні. Він містить норми щодо посилення безпеки поставок газу, розділення функцій учасників ринку і забезпечення його прозорості. І — передусім і вперше! — враховує інтереси споживачів газу — промислових і домогосподарств. З’являються чіткі і зрозумілі правила для інвесторів, які в тому числі сприятимуть підвищенню конкуренції на ринку газу. Це неодмінно має вплинути на оптові та роздрібні ціни на трубопровідний газ і на практиці продемонструвати їх ринкове формування. Такі зміни водночас мусить враховувати держава. Також новий закон містить механізм підтримки незахищених споживачів і контролю за якістю послуг.

Основні положення закону набирають чинності з 1 жовтня 2015 р. Тобто вже восени ми сподіваємося отримати, крім підвищених цін, новий ринок природного газу, законом про який передбачено:

— відокремлення і незалежність оператора газотранспортної системи від діяльності видобувних, постачальних і розподільних компаній;

— користування державними газорозподільними мережами на праві господарського відання тільки державними компаніями-операторами;

— чітке визначення функцій держави та незалежність регулятора;

— мінімальне втручання уряду, зумовлене лише загальносуспільними інтересами;

— ефективне державне регулювання монопольних ринків у недискримінаційний і прозорий спосіб;

— принцип вільного ціноутворення на оптовому та роздрібному ринках газу;

— вільний вибір споживачем-покупцем постачальника і продавця природного газу.

Згідно зі ст. 14 Закону “Про ринок природного газу” споживачі матимуть право вибору постачальника газу. Проте ми мусимо розуміти, що ринок тривалий час був монополізований, тому потрібні час і практично реалізовані умови для того, щоб на ринок розподілу і поставок газу прийшли, крім місцевих, регіональних монополістів, інші, альтернативні постачальники.

Для того, щоб ринок запрацював за новою моделлю, до 1 жовтня 2015 р. необхідно розробити та прийняти близько 30 підзаконних актів, які будуть не лише теоретичною збіркою принципів, а й становитимуть зведення безпосередніх і чітких правил роботи ринку природного газу.

Щодо відокремлення діяльності з транспортування, розподілу і постачання газу Кабінет міністрів ще 4 березня 2015 р. видав розпорядження №213-р, згідно з яким планує здійснити низку відповідних заходів протягом поточного року. Зокрема, реорганізацію НАК “Нафтогаз України” шляхом утворення до 15 грудня 2015 р. ПАТ “Магістральні газопроводи України”, ПАТ “Підземні газові сховища України”, а також сертифікацію оператора газотранспортної системи.

Разом з тим залишаються проблеми, які потребують найшвидшого розв’язання з метою впровадження принципів роботи нового газового ринку, що відповідає європейським стандартам прозорості.

Больові проблеми газового сектора

По-перше, на сьогодні відсутні чіткі моделі розрахунку собівартості видобування природного газу в Україні.

Видобувні компанії не оприлюднюють інформації про розрахункові моделі, застосовані для визначення собівартості видобування. Відсутність таких даних призводить до негативних наслідків як для цих компаній, так і для потенційних інвесторів. Прикладом є значне підвищення ставок рентної плати за користування надрами при видобутку природного газу для потреб населення з серпня 2014 року: для газу, що видобувається з покладів на глибині до 5 км, — з 28 до 55%, для газу з покладів на глибині понад 5 км — з 15 до 28%. Іншими словами, видобуток газу в Україні перш за все приватними компаніями знизився. Для вирішення цієї ситуації та з метою поліпшення інвестиційної привабливості нафтогазового сектора планується знизити ставки рентної плати, як це озвучили представники українського уряду під час інвестиційної конференції 13 липня 2015 р. у Вашингтоні. Проте вирішальне слово – за Верховною Радою.

Проте до сьогодні жодна видобувна компанія, яка має спецдозвіл чи працює з державною “Укргазвидобування”, не оприлюднила розрахункової моделі, за якою визначає собівартість видобутку. Це ставить під сумнів прозорість формування інвестиційних програм добувних компаній.

Прозора модель ціноутворення газу має враховувати інтереси всіх учасників ринку, насамперед споживачів. При цьому собівартість видобутку повинна бути економічно обґрунтованою. Очевидно, що власникам видобувних компаній зручно застосовувати такі підходи встановлення “ринкової” ціни, які не передбачають публічності моделі ціноутворення, де зазначаються економічно обґрунтовані витрати та платежі компанії. Оприлюднення цих моделей визначення собівартості, швидше за все, спровокує критику з боку експертів щодо віднесення тих чи інших витрат на розрахунок і унеможливлюватиме застосування штучного завищення цін.

По-друге, необхідне розуміння балансу між власним видобутком вуглеводнів і його споживанням, передусім населенням.

В умовах гострого газового дефіциту та хиткої енергетичної безпеки держави постає питання розвитку та збільшення обсягів природного газу власного видобутку. Разом з тим схеми формування балансу недосконалі через невизначену кількість необлікованого, але використаного газу. Тариф на споживання такого газу споживачам нараховується за нормами. За таких умов не завжди можливо встановити цільове використання газу. Тож до кінця не зрозуміло, як розподіляється газ, видобутий для потреб населення, через відсутність обов’язкового обліку природного газу.

По-третє, звітність про витрати добувних компаній повинна стати публічною.

Публічної звітності про формування та виконання інвестиційних програм добувних компаній, а також про використання сплачених до бюджету податків на сьогодні Україна, тобто уповноважені державні органи, не мають. В умовах приведення цін на природний газ до ринкових кожний учасник ринку має право вимагати прозорості, і кожний споживач має право знати, кому і за що він платить. Однак у питаннях розкриття інформації більшість суб’єктів господарювання керуються (або прикриваються) принципами комерційної або державної таємниці. Таке уникнення публічності порушує принципи прозорості та знижує довіру споживачів щодо тарифоутворення.

На шляху до прозорості

Вирішення цих проблемних питань пов’язане із встановленням прозорих умов управління та діяльності компаній усіх форм власності добувних галузей.

З урахуванням міжнародної практики, забезпечення прозорості видобувних компаній, у тому числі в газовому секторі, впроваджується через Ініціативу прозорості добувних галузей. Це потребує проведення аудиту платежів видобувних компаній і доходів, пов’язаних із розробкою національних природних ресурсів, які отримують уряди країн. Цей стандарт уже впроваджують понад 50 країн, роботу яких координує Міжнародний секретаріат EITI (штаб-квартира якого розташована в Осло, Норвегія). Контроль за стандартом здійснює багатостороння група зацікавлених сторін, створена окремо в кожній країні, у складі представників уряду, добувних компаній і громадськості, із залученням незалежного аудитора.

Україна задекларувала намір приєднатися до Ініціативи прозорості добувних галузей перед МВФ, ЄС і в рамках партнерства “Відкритий уряд” у 2009 р. (розпорядження КМУ від 30 вересня 2009 №1098). Пізніше було створено багатосторонню групу зацікавлених сторін, і в жовтні 2013-го Україна отримала статус країни-кандидата Ініціативи прозорості добувних галузей.

16 червня 2015 р. Верховною Радою було прийнято в цілому законопроект №2591 “Про внесення змін в деякі законодавчі акти України в частині посилення прозорості видобувних галузей”. Цей закон передбачає обов’язкове розкриття інформації щодо видобувних галузей компаніями, діяльність яких пов’язана з розробкою національних природних ресурсів, таких, як нафта, природний газ, вугілля та інші корисні копалини. До інформації, що підлягає оприлюдненню, входять: перелік основних родовищ, власники відповідних ліцензій (спецдозволів), обсяги видобутку, а також платежі компаній до бюджету.

Закон щодо впровадження стандарту прозорості є євроінтеграційним, оскільки відповідає зобов’язанням України відповідно до Угоди про асоціацію з ЄС. За вимогою правління ЕІТІ, для досягнення відповідності стандарту Ініціативи прозорості потрібно охопити всі суттєві платежі від нафтової, газової та гірничодобувної промисловості. Перший звіт Україна повинна оприлюднити в жовтні 2015 р. стосовно компаній нафтогазової галузі, бо саме вона вважається найбільш корумпованою серед інших видобувних галузей в Україні.

Також слід зазначити, що дотримання терміну оприлюднення першого звіту є однією з умов надання чергового траншу макрофінансової допомоги в 1,8 млрд євро згідно з “ризьким” Меморандумом з ЄС.

Другий звіт, крім нафтогазової галузі, повинен враховувати інформацію щодо компаній, пов’язаних із видобутком вугілля та інших корисних копалин, та має готуватися на жовтень 2016 р. У подальшому такі звіти готуватимуть щороку.

Після прийняття закону про впровадження Ініціативи прозорості видобувних галузей потрібен ще час на збір та аналіз інформації для підготовки звіту аудитором, що виконуватиме роль адміністратора та визначатиметься на конкурсній основі Міністерством енергетики та вугільної промисловості України за кошти Світового банку. За словами експертів, для підготовки звіту адміністратору потрібно від трьох до чотирьох місяців для здійснення якісного аудиту. Тож Україні варто поспішити задля того, щоб встигнути завершити та оприлюднити готовий звіт у жовтні поточного року.

Окремо слід приділити увагу питанням податкової стабільності. За ініціативою Міністерства фінансів України створено робочу групу для розробки змін до податкового законодавства щодо нафтогазової галузі, до складу якої планується залучити народних депутатів, представників профільних міністерств, міжнародних фінансових організацій та бізнес-спільноти (Міжнародного валютного фонду, Європейського банку реконструкції та розвитку, Європейської бізнес-асоціації, Американської торгової палати). Планується розробити прозору оптимальну модель оподаткування, яка не тільки дасть можливість забезпечувати потреби державного бюджету, а й підвищить інвестиційну привабливість галузі видобутку вуглеводнів.

Очікувані переваги від впровадження стандартів прозорості

Для компаній, що працюють у видобувних галузях, вигода від впровадження стандарту EITI очікується в довгостроковій перспективі. З досвіду інших країн-учасниць Ініціативи прозорості відомо, що лише через кілька років після впровадження цього стандарту стане відчутним поліпшення роботи компаній добувних галузей. Прозорість діяльності компаній сприятиме зменшенню податкового тиску та вдосконаленню державного регулювання. І що принципово важливо, є запорукою довіри громадян і місцевих громад, на територіях яких працюють добувні компанії.

Звісно, серед представників певних видобувних компаній є й такі, що незадоволені впровадженням обов’язковості розкриття відповідної інформації та не готові показувати свою активність на ринку через побоювання виникнення додаткового податкового тиску на них.

Разом з тим слід зазначити, що метою заходів із впровадження стандарту EITI є в основному подолання значних перешкод для залучення іноземних інвестицій у розвиток видобувних галузей. Наближення ринку до міжнародних стандартів прозорості в подальшому дасть змогу зацікавити іноземних і вітчизняних інвесторів, а також без упередження ставитися до інвестування у видобувні компанії України та забезпечити ефективний менеджмент. Тим більше, що потенціал тільки газового видобутку в Україні оцінюється в мільярди євро.

Враховуючи все вищевикладене, слід виокремити такі основні переваги для нашої держави від впровадження стандарту прозорості:

— позитивний вплив на суверенний кредитний рейтинг (B+/B2) і, як наслідок, поступове зниження вартості позик;

— зміцнення довіри інвесторів унаслідок зменшення корупції та підвищення конкурентоспроможності, що сприятиме залученню інвестицій у видобувні галузі;

— можливість отримувати технічну допомогу від міжнародних фінансових інституцій для реалізації інвестиційних проектів з модернізації газотранспортної системи та інших проектів з подальшого реформування нафтогазового сектора України.

Кінцева мета полягає в тому, щоб, спираючись на оновлене законодавство з урахуванням європейських вимог, забезпечити умови для збільшення обсягів власного видобутку вуглеводнів. Це сприятиме зміцненню не лише енергетичної, а й певною мірою економічної та політичної незалежності нашої держави.

Наталія Кацер-Бучковська, “Дзеркало тижня. Україна”