Одним із найважливіших аспектів демократичного врядування у видобувному секторі є забезпечення реальної, а не декларативної участі громадськості в оцінці впливу на довкілля (ОВД).
Процедура оцінки впливу на довкілля у видобувній галузі дедалі частіше стає полем конфлікту між потребами економічного розвитку, інтересами громад і міжнародними зобов’язаннями України. Орхуська конвенція гарантує право людей знати, впливати та захищати свої інтереси, однак на практиці ці права нерідко залишаються формальністю. Чому громадські слухання інколи проводяться «для галочки», а рішення доводиться відстоювати в судах? І що це означає для відновлення країни, де видобувний сектор має стати одним із драйверів економіки? У цій статті розглядається реальна практика ОВД у видобувній сфері з прикладами порушень, судовими прецедентами та відповідями на питання, чи здатна Україна поєднати швидке відновлення з дотриманням екологічних прав і міжнародних стандартів.
Відповідно до Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» (2017), видобувна промисловість належить до переліку видів діяльності, що обов’язково підлягають ОВД. Це стосується: видобування нафти і газу, вугілля, рудних корисних копалин, а також будівництва поверхневих промислових установок, бурових споруд, кар’єрів та пов’язаної інфраструктури.
Відповідно до даних Звіту ІПВГ України за 2023 рік, видобувний сектор залишається одним з найбільш значущих у структурі платежів до державного бюджету. У звітному році суттєвими підзвітними компаніями видобувного сектору були визнані підприємства з видобутку природного газу, нафти, вугілля та залізорудної сировини – основні донори рентної плати та акцизних надходжень. Водночас Звіт ІПВГ фіксує незавершеність реформування регуляторного режиму видобувної галузі та вказує на системні прогалини у питаннях дотримання екологічних стандартів.
Важливо, що стандарт ІПВГ 2023 року, переклад якого вперше здійснено українською мовою, прямо закріплює вимогу розкриття інформації про соціальні та екологічні наслідки видобувної діяльності, у тому числі про стан виконання процедур ОВД. Таким чином, ОВД входить до системи прозорості ІПВГ як обов’язковий елемент відповідального надрокористування.
Що показують дослідження: фактична практика участі громадськості
Дослідження ГО «НОВА Енергія» “Участь громадськості в Оцінці впливу на довкілля видобувних галузей: практика та рекомендації”, проведене у 2019-2020 рр в рамках ініціативи «UAEITI для ефективного управління на місцевому рівні» (за підтримки уряду Німеччини в рамках проекту GIZ), виявило вкрай тривожну картину.
Лідерами за кількістю розпочатих процедур ОВД у перші роки дії закону стали Харківська, Полтавська, Львівська та Дніпропетровська області – і в більш ніж половині випадків ці процедури стосувалися саме видобувного сектору: нафтогазових свердловин, кар’єрів, шахт, будівництва газопроводів.
Проте рівень участі громадськості в цих процедурах виявився критично низьким:
∙ Лише 23% повідомлень про планову діяльність у видобувному секторі пройшли за участі представників місцевого населення.
∙ Лише 11% Звітів з ОВД були обговорені за участі громадськості та органів місцевого самоврядування.
Ці цифри означають, що у 9 із 10 випадків формально обов’язкові громадські слухання або не проводились взагалі, або проводились суто номінально — без реальної участі мешканців та представників громад, яких стосується відповідна діяльність.
ГО «НОВА Енергія» зафіксувала системні проблеми: низьку поінформованість громадськості про відкриті процедури ОВД, недостатній рівень підготовки органів місцевого самоврядування, брак часу та ресурсів для змістовної участі в обговоренні складних технічних звітів. Показово, що частина місцевих активістів, які намагались долучитись до процедур, фактично замінювала собою уповноважені органи — проводила власні оцінки впливу, замовляла незалежні дослідження та здійснювала правовий аналіз документів. Це свідчить не лише про низьку інституційну спроможність, але й про замовчування проблем на офіційному рівні.
Системна практика порушень при проведенні ОВД у видобувній та суміжних галузях не залишилась поза увагою судів. Одним з ключових прецедентів стала справа про скасування висновку з ОВД щодо будівництва вітрової електростанції потужністю 120 МВт на Полонині Боржава (Закарпатська область), яку вів МБО «Екологія-Право-Людина» (ЕПЛ).
У березні 2020 року Закарпатський адміністративний суд виніс рішення, яке закріпило важливий принцип: процедура ОВД має на меті реальну перевірку відповідності планованої діяльності природоохоронному законодавству, а не лише формальне оформлення дозволів.
Суд встановив, що уповноважений орган видав висновок з ОВД попри грубі порушення процедури, зокрема:
∙ пропозиції та зауваження громадськості необґрунтовано відхилялись або ігнорувались;
∙ під час громадських слухань учасникам не забезпечили можливості зареєструватись та виступити;
∙ звіт з ОВД містив недостовірну інформацію, скопійовану з матеріалів щодо інших об’єктів, які не мають відношення до планованої діяльності;
∙ звіт не підписаний авторами, що є прямим порушенням Закону «Про ОВД».
Суд прямо вказав, що неналежне врахування результатів участі громадськості та порушення процедури ОВД є самостійними підставами для скасування висновку відповідно до статті 12 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».
Окремо слід зазначити правову позицію Верховного Суду щодо підстав скасування висновку з ОВД у разі фактичного не проведення громадських слухань. Ця позиція, розвинута в рамках адміністративної юрисдикції, має принципове значення: формальне внесення запису до реєстру про «проведення» громадських слухань за відсутності реальної участі зацікавлених сторін не може вважатися виконанням вимог закону. Лише ті громадські слухання, де зацікавленій громадськості було забезпечено реальну можливість ознайомитися з матеріалами та подати зауваження, відповідають критерію законності.
Це означає, що висновок з ОВД, виданий за результатами формальних або фіктивних слухань, може бути скасований судом і таке рішення матиме наслідком недопустимість провадження планованої діяльності до повторного проходження процедури.
Зазначена правова позиція підкріплюється і міжнародно-правовим контекстом. Велика Палата Верховного Суду у рішенні від 11 грудня 2018 року (справа № 910/8122/17) підтвердила пряму дію Орхуської конвенції в Україні та право громадськості оскаржувати порушення національного природоохоронного законодавства безпосередньо на підставі її положень – незалежно від того, чи стосуються ці порушення права на інформацію, участь у прийнятті рішень або доступ до правосуддя.
Правовий аналіз: типові порушення при проведенні ОВД у видобувному секторі
Узагальнення судової практики та результатів громадського моніторингу дає підстави виділити кілька найпоширеніших типів порушень:
1. Фіктивне проведення громадських слухань. Оголошення слухань публікуються у важкодоступних джерелах або в останній момент; місце проведення обирається в спосіб, що унеможливлює прибуття зацікавлених осіб; реєстрація учасників не ведеться або відмовляють у реєстрації.
2. Ігнорування зауважень громадськості. Таблиці врахування зауважень заповнюються формально, без належного обґрунтування відхилень; зауваження щодо порушення міжнародних зобов’язань та прав природних об’єктів залишаються без відповіді.
3. Неповнота та недостовірність Звіту з ОВД. У документах фігурують дані, скопійовані з матеріалів для інших об’єктів або регіонів; відсутній аналіз транскордонних, кумулятивних та довгострокових впливів; не оцінюються ризики для здоров’я людей та природоохоронних об’єктів у зоні планованої діяльності.
4. Невідповідність висновку природоохоронному законодавству. Уповноважений орган видає позитивний висновок попри наявність суперечностей в матеріалах та невиконання вимог щодо дослідження впливу на природно-заповідні, водоохоронні та рекреаційні зони.
5. Процедурні порушення під час воєнного стану. Починаючи з 2022 року фізичні громадські слухання не проводяться; з липня 2023 року вони перейшли у формат відеоконференцій. Це ускладнює доступ для частини населення, особливо у малих громадах, де відсутні стабільний інтернет та навички роботи з онлайн-платформами.
ОВД у видобувній галузі: виклики воєнного часу та повоєнного відновлення
Повномасштабне вторгнення Росії кардинально змінило умови реалізації природоохоронного законодавства. Чимало ОВД-процедур у видобувному секторі зупинені або перенесені. Водночас деякі проекти продовжуються в пришвидшеному режимі — під прикриттям потреб воєнної або енергетичної безпеки.
З точки зору стандарту ІПВГ 2023 року, ця ситуація потребує посиленої уваги. Стандарт вимагає не лише фінансової прозорості видобувних компаній, але й розкриття соціальних та екологічних ризиків їхньої діяльності. У контексті повоєнного відновлення України, де видобувний сектор розглядається як один з ключових джерел ресурсів для реконструкції, питання реальної (а не формальної) ОВД набуває особливої стратегічної ваги.
Якщо процедура ОВД перетвориться на адміністративну формальність, якою нехтують заради прискорення інвестиційних проектів, Україна ризикує повторити помилки, які у багатьох країнах призводили до незворотних екологічних катастроф.
Рекомендації
З огляду на виявлені проблеми, ІПВГ та зацікавлені сторони можуть сприяти:
На рівні нормативного забезпечення:
∙ Прийняти підзаконні акти, що чітко визначають мінімальний рівень участі громадськості (кворум) для визнання слухань дійсними;
∙ Законодавчо закріпити обов’язок уповноваженого органу мотивовано реагувати на кожне зауваження, подане в установленому порядку;
∙ Розробити спеціальні методичні рекомендації щодо ОВД у видобувному секторі з урахуванням галузевої специфіки.
На рівні інституційного розвитку:
∙ Включити показники дотримання процедур ОВД до щорічних звітів ІПВГ як додатковий індикатор відповідального надрокористування;
∙ Забезпечити навчання представників ОМС та громадських організацій у видобувних регіонах щодо участі в процедурах ОВД;
∙ Створити публічний реєстр порушень, виявлених за результатами громадського моніторингу ОВД.
На рівні правозастосування:
∙ Систематизувати та оприлюднювати правову позицію Верховного Суду щодо скасування висновків з ОВД, як орієнтир для судів та уповноважених органів;
∙ Заохочувати прокурорський нагляд за дотриманням вимог ОВД у видобувному секторі;
∙ Забезпечити безоплатну правову допомогу громадам у відстоюванні права на участь у процедурах ОВД.
Процедура ОВД у видобувній галузі є тестом зрілості правової системи та реального стану верховенства права в Україні. Дані ІПВГ свідчать про масштаб видобувного сектору та необхідність комплексного розкриття інформації про його вплив, у тому числі екологічний. Дослідження ГО «НОВА Енергія» фіксують критично низький рівень залучення громадськості до формально обов’язкових процедур. А Верховний Суд чітко вказав: фіктивні громадські слухання не рятують незаконний висновок від скасування.
Реальна ОВД – це не перешкода для інвестицій, а умова стійкого розвитку. Без неї ні відновлення, ні сталий видобуток в Україні неможливі.
Матеріал підготовлено в рамках проєкту «Комунікаційна підтримка впровадження ІПВГ в Україні». Проєкт реалізується командою ІПВГ у партнерстві з Міністерством енергетики України та громадською організацією «Нова Енергія». Фінансування здійснюється Європейським Союзом через програму Road4EaP, яку впроваджує Ініціатива «Партнерство «Відкритий Уряд» (OGP).